改革是解放生产力，只有进行时，没有完成时。与此相应，保驾护航的法制建设也必须与时俱进，边实践边总结，形成符合石油上游业实际、具有中国特色的法律法规和执法体系。

　　市场经济是法制经济。要让市场在配置资源中起决定性作用，就必须完善立法，严格执法，创造良好的法制环境。这是人们的共识。

　　基于我国石油(含天然气，下同)上游业的实践及面临深化改革的新形势，当前务必从以下几个方面完善和改进法制建设。

　　充分体现国家对石油资源加强管理的意愿。在我国，石油是“特定矿种”，实行“一级管理”。这样做基本上避免了重蹈黄金、煤炭等矿种“有水快流”的覆辙，保障了石油业持续发展。新时期，随着改革的深化，投资主体将更加多元化，为了保持良好的矿业秩序，避免“一放就乱”，授予矿业权似仍以“一级管理”为宜。而在加强环境保护、安全生产和资源高效利用等方面监管时，应当充分发挥地方政府和行业协会的作用，改变“监管乏力”的局面。这样的制度或可称之为“特定矿种、一级授权(矿业权)、多级监管”。

　　节约合理地利用石油资源是基本国策。我国的石油资源具有“总量不少，人均占有不多，富集高产不多”的特点。总量不少，使落实“立足国内，国外补充”发展方针成为可能；人均占有不多，使我们不可能复制“美国式”生活方式；富集高产不多，要求我们要特别珍惜和千方百计开发利用“低品位”石油资源。当前，我国油气田标定的最终采收率不算高，单位GDP的能耗却远远高于国际平均水平。因此，在我国节约合理地利用石油资源，既有必要，又有可能，是基本国策之一。但是，在现有的法律法规中阐述不够充分，也缺乏可操作的条款。

　　强化环境保护刻不容缓。人类不仅需要提高生活水平，而且需要提高生活质量。对环保要求越来越高是人类进步的表现。石油勘探开发是大规模改造自然的活动，没有强烈的环保意识，就会给人类赖以生存的自然环境带来严重的、难以弥补的破坏。随着“低品位”油气(含非常规油气)日益成为重要的工作对象，“多打井，打水平井和大型水力压裂”等通行做法对自然界的影响更为明显。为此，法律法规应立足防患于未然，要求每一个石油上游项目都必须实实在在做好环境评估报告，重大项目更应由政府在项目所在地召开公众听证会，维护公众知情权和监督权。

　　遵守法律法规的科学技术性。能源法是一个新的法学学科，是在能源成为当前政治、经济重大问题背景下产生的。上世纪70年代发生石油危机以来，各国政府为缓解能源短缺，寻求能源、环境、经济和社会发展的优化途径，纷纷加强能源立法，用法律手段调整生产和消费中的各种关系。为了采取更科学的措施，社会科学和自然科学紧密结合，形成了许多新的理论和方法，许多技术规范，例如原石油工业部制定的《勘探工作条例》和《油田开发管理纲要》，都是能源法中不可或缺的内容。相反，法律法规中如果缺少了这些，必然会陷于空泛而无可操作性。

　　重视法律法规对石油上游业的适用性。与多数固体矿藏相比，油气矿藏规模要大得多，常常跨越行政区划，因而在授予企业矿业权时，相应区块要有较大面积以利于合理勘探与开发，这也是实行“一级管理”的原因之一。油气田是流体矿藏，油、气、水共生，开采时常常牵一发而动全身，具有“整体性”的特征。在多家公司开采同一个油气田的时候，需要精心地维护和协调各方面的利益(例如防止盗采)，并求得整个油气田尽可能高的采收率。

　　国家为高效利用石油资源，对各类投资者实行“资源开放”，降低进入本土石油上游业的门槛是必需的；与此同时，为了安全生产，节约合理地利用资源，保护环境，对作业者及施工队伍的从业资质必须有更明确的标准和严格的检验。

　　石油资源分布的不均匀性，不同区块地面、地下条件的差异性，不同开发阶段的差异性，使各个项目间存在着巨大的级差收益。只有正确处理级差收益，才能真正实现公平竞争。要迅速改变“一刀切”粗放的管理办法，分类设定区块的使用年限，分期设定缴纳税费的标准，以促进勘探开发。

　　石油资源是国家宝贵财富，也是油公司最重要的资产。要努力提高采收率、商品率和利用效率。要严把储量审定、价值评估、储量核销和油气田废弃等关键环节，规范矿权转让和储量交易，防范国有资产流失和贪腐现象滋生。当前，我国《矿产资源法》及相应法规立足于矿产资源(主要是固体矿产)的共性，重点调整的是勘查阶段的各种关系；对石油这类流体矿产，尤其是进入开采阶段之后，调控显得力不从心。我们应该学习其他石油生产国的成功做法，既有矿法，又出台石油法，相互补充，强化对战略资源的管理。

　　有效发挥政府“有形的手”的作用。发达国家通常从两个层面讨论石油经营管理。国家的目的是将资源转化成公众的、长远的、可持续的利益，企业的目的是从资源中获取最大的净现值。当二者发生矛盾的时候，国家总是通过法律、政策等手段使后者服从前者。显而易见，在市场经济条件下，政府这个“有形的手”不是可有可无，而是非常重要。然而在我国，政府的“石油主管部门”频繁变动，新部门缺少明确的法律定位，对石油业缺少系统深入的调研，都使得“有形的手”不能有效地发挥作用。当前，我国急需一个符合国情的石油发展战略。这个战略要统筹国内外“两种资源、两个市场”；既有前瞻性，又现实可行；目标明确，阶段清晰，工作对象(含常规与非常规油气)主次分明。这个战略是石油上游业深化改革“顶层设计”的基础。

　　防范“政出多门”和“上有政策，下有对策”。法律的定义是指“由国家制定或认可并以国家强制力保证实施的行为规范的总和。”换句话说，如果执法不严，再好的法律也会形同虚设。在“依法治矿”实践中，人们深切地感受到“政出多门”和“上有政策，下有对策”是严格执法的最大阻力，有时还是阻滞新法出台的重要因素。新时期，务必用法律手段医治这一顽疾。首先，用法律明确界定中央各部门、中央政府与地方政府的事权与责任；其次，真正做到“违法必究”，绝不姑息。

　　开发石油资源要充分考虑地方利益，尤其是老、少、边、穷地区的发展。但是，同样不能违背“保护资源、保护环境”的原则。地方利益主要靠合理分税(费)制，靠地方企业参与联合开发中的分成，以及石油开发带来的其他经济效益和社会效益，而绝不能靠浪费石油资源、侵占国有资产来实现。

　　改革是解放生产力，只有进行时，没有完成时。与此相应，保驾护航的法制建设也必须与时俱进，边实践边总结，形成符合石油上游业实际、具有中国特色的法律法规和执法体系。